разбор

Зачем против России вводят санкции, если они все равно не очень помогают, — и есть ли им альтернатива? Максим Трудолюбов изучил историю вопроса — и советует, что об этом почитать

Источник: Meduza

Против российских чиновников и силовиков ввели очередную порцию санкций — сначала из-за отравления Алексея Навального, потом из-за кибератак на международные структуры. Между тем эти ограничения, видимо, минимально отразятся на жизни попавших в список, поскольку у большинства из этих людей нет ни активов за рубежом, ни необходимости выезжать за пределы России. Это в очередной раз ставит вопрос о том, насколько санкции эффективны в принципе. Тем более что, как подсчитали исследователи, две трети случаев применения санкций не меняют поведения страны-соперника и могут даже укрепить действующий в ней режим. Колумнист The New York Times и редактор The Russia File и «Медузы» Максим Трудолюбов объясняет, есть ли в санкциях практический смысл — и можно ли найти другой способ воздействовать на авторитарные режимы.

От Перикла до Муссолини: краткая история санкций

Историю экономических санкций можно вести с рассказа о том, как в конце V века до нашей эры афинскому вождю и оратору Периклу удалось убедить народное собрание запретить городам Афинского союза торговать с купцами из города Мегары. Запрет заходить в афинские и союзнические порты и появляться на рынках так тяжело ударил по мегарцам, что они обратились за помощью к противникам Афин, спартанцам. Историки считают афинские «санкции» одной из причин Пелопонесской войны.

С тех времен враждующие державы не раз прибегали к торговым блокадам, но, как правило, экономические меры были частью военных действий. Бойкот, применяемый вместо открытой войны, считается новацией ХХ века. «Примените экономические, мирные, молчаливые, смертельные меры воздействия — и грубая сила не понадобится», — говорил в 1919 году президент США Вудро Вильсон, один из главных энтузиастов идеи санкций как способа предотвращения войн. Тогда, после Первой мировой войны, многие считали, что державы-победительницы, договорившись о коллективных мерах экономического воздействия на агрессоров, смогут предотвратить новые тотальные конфликты. Экономические бойкоты стали главным орудием созданной тогда же Лиги наций — организации, предвосхитившей появление ООН. 

Отдельные успехи в применении бойкотов действительно были: например в середине 1920-х годов его угроза Греции помогла остановить конфликт этой страны с Болгарией. Но неэффективность санкций как меры воздействия на противника стала ясна довольно рано. «На санкции экономического характера мы ответим нашей дисциплиной, нашей трезвостью и нашим духом самопожертвования», — говорил итальянский диктатор Бенито Муссолини в 1935 году, когда Лига наций в ответ на вторжение Италии в Эфиопию объявила эмбарго на поставки в эту страну оружия и металлов. Правда, поставки нефти продолжились: европейские правительства опасались, что чрезмерное давление подтолкнет Муссолини в руки Гитлера. В итоге в 1936 году Италия полностью оккупировала Эфиопию, а Лига наций не смогла ни остановить агрессию, ни предотвратить сближение фашистской Италии с нацистской Германией. 

Тогда же стали и ясны и другие особенности санкций, актуальные до сих пор. «Эмбарго ввели слишком поздно, чтобы спасти Эфиопию, но точно вовремя, чтобы спасти британское правительство», — говорил в 1936 году лидер британской оппозиции Дэвид Ллойд-Джордж.

Экономист Гэри Хафбауэр, составивший базу данных по основным случаям применения торговых и персональных ограничений в ХХ веке и обнаруживший, что санкции не меняют поведения стран в двух третьих изученных им эпизодов (см. ниже описание его книги), говорит, что это обычная практика. Политики прибегают к санкционным мерам, чтобы убедить своих избирателей в том, что они — граждане великой и могущественной державы, управляемой решительными людьми.

Американский подход: санкции против врагов — и друзей 

Именно в межвоенный период США сформировали законодательную базу и создали институты, которые впоследствии позволили этой стране стать мощнейшей «санкционной» державой мира. «Акт о торговле с врагом» позволял Минфину США расследовать, регулировать и запрещать финансовые транзакции иностранных держав. В годы Второй мировой войны президент США Франклин Рузвельт, пользуясь этим механизмом, замораживал находившиеся в США активы европейских стран, которые подвергались нацистской оккупации. Заморожены были и активы самих держав «Оси». После войны США постепенно распространили механизмы экономического воздействия на весь мир — эмбарго и торговые ограничения стали ключевым орудием холодной войны и пережили ее.

Парадокс, однако, в том, что наиболее эффективны санкции, направленные против друзей, а не против врагов. Причина в том, что торговые ограничения тем более действенны, чем более развита экономика атакуемой страны и чем теснее она связана со страной — инициатором санкций. Знаменитый пример — Британия и Франция, которым американский президент Дуайт Эйзенхауэр в 1956 году, в разгар Суэцкого кризиса, пригрозил санкциями, если те не прекратят операцию против Египта. Британцы и французы послушались.

Страны-противники, особенно если они сравнительно самодостаточны и хорошо вооружены, не восприимчивы к ограничениям. Десятилетиями живущие под санкциями Куба, Северная Корея, Иран тому подтверждение. Против СССР санкции тоже были неэффективны — пока СССР существовал. Объявленное президентом Джимми Картером эмбарго на экспорт зерна в СССР не остановило войну в Афганистане. Эмбарго Рональда Рейгана на поставку труб и компрессорного оборудования в начале 1980-х не помешало строительству газопроводов, которыми Россия и Европа пользуются до сих пор. 

Немецкий подход: взаимозависимость вместо санкций 

Противоположный американскому подход к воздействию на другие страны можно назвать европейским континентальным, а еще точнее, немецким. Политика Германии по отношению к России имеет глубокие корни, и в ней всегда было стремление к взаимовыгодной внешней политике и взаимовыгодному обмену — экономическому, технологическому и академическому. 

Прототипы различных европейских политических линий по отношению к России сложились около 300 лет назад, к моменту окончания Северной войны, когда стало ясно, что Россия прочно закрепилась на Балтике, считает Мартин Шульце-Вессель, профессор истории Восточной Европы Мюнхенского университета. Уже тогда были заложены основы политики, которую позже назвали «сдерживанием»: у ее истоков стояла Англия, в ХХ веке инициативу забрали США. В свою очередь, Пруссия разрывалась между тогдашним «Западом», к которому стремилась, и Российской империей, с которой не хотела враждовать.

К тому же, пишет Шульце-Вессель, у России и Пруссии были общие интересы — стремление к ослаблению, а затем и к разделу Польши. После последнего раздела этой страны в конце XVIII века его соучастники, Пруссия и Россия, превратились в «консервативный полюс» Европы. 

Опыт двух мировых войн усилил стремление германской и советской (российской) элиты к взаимовыгодной, а не конфронтационной политике. Цель была не только в том, чтобы германские промышленники могли заработать, а советское государство — продать нефть и газ на Запад. Цель была и не в абстрактной дружбе. Смысл, по крайней мере с германской стороны, был в том, чтобы добиться изменений не с помощью давления, как это делают США, а с помощью укрепления экономической взаимозависимости.

Идея «изменения через сближение» (Wandel durch Annäherung) была девизом «Новой восточной политики» (Ostpolitik) Германии, инициированной канцлером ФРГ Вилли Брандтом в начале 1970-х годов. Некоторые черты сходства с той политикой можно усмотреть и в инициативе «Партнерство во имя модернизации», для которой много сделал в конце 2000-х годов тогдашний министр иностранных дел ФРГ (нынешний президент) Франк-Вальтер Штайнмайер.

Даже сейчас, после покушения на Алексея Навального, Германия неохотно идет на решительные шаги. Санкции против России должны быть «европейскими», говорил недавно глава немецкого МИДа Хайко Маас. Европейские же санкции в итоге оказались очень сдержанными, по сути, ограничениями против нескольких российских чиновников. Это больше похоже на ритуальный дипломатический шаг, например на высылку дипломатов в ответ на недружественные действия. 

Тем временем правительство Германии после некоторых колебаний вернулось к установке на то, что «Северный поток — 2» — коммерческий, а не политический проект. Историк Шульце-Вессель видит в этом новый рецидив антипольской политики, ведь трубопровод — это, среди прочего, средство лишить Украину транзита и усложнить жизнь Польше, которую он также обходит стороной.

Наконец, это еще и способ послать сигнал США и идеологам ее внешней политики, которые объявили санкции против фирм, участвующих в прокладке этой трубы. Стремление к экономическому сближению снова оказалось сильнее — даже если никаких реальных надежд на «изменения» уже нет. 

Какой подход работает лучше?

Вопрос, который неизбежно возникает при изучении этой истории: какой подход все-таки эффективнее? Сегодня прямое воздействие посткрымских санкций на Россию и ее экономику минимально. По оценкам МВФ, опубликованным в 2019 году, международные санкции, принятые в 2014 году, стоили российской экономике около 0,2% роста ВВП в год. Снижение цен на нефть действовало на Россию гораздо сильнее: оно сдерживало рост в среднем на 0,6% в год. По оценке Экономической экспертной группы, принятые в 2014 году санкции привели к тому, что в 2017 году российский ВВП был на 1,8% ниже, чем мог бы. Каждый год эффект санкций снижался.

Правда, у санкций есть долгосрочные последствия: с одной стороны, они делают страну-получателя все более устойчивой к внешним воздействиям, с другой — ведут ее к экономическому и технологическому отставанию. Контрсанкции часто влияют на торговые потоки сильнее изначальных мер. В российском случае это именно так. По одной из оценок, российские контрсанкции повлияли на товарооборот с Европой и США в восемь раз сильнее, чем изначальные ограничения. 

Коллективный «Запад» во главе с США стремился научить Россию правам человека и изменить ее в советское время идеологически, а в постсоветское —- институционально. Промышленники и часть политических сил Германии, напротив, считают, что экономическая взаимозависимость без попыток учить россиян гораздо эффективнее как средство подтолкнуть страну к долгосрочным изменениям. Эти изменения могут и не включать демократизацию, но предполагают большую предсказуемость и хоть какие-то гарантии безопасности.

Может казаться, что второй подход более реалистичен и целесообразен. Но если прочесть основополагающие документы времен «Партнерства во имя модернизации», обещавшие европейскую технологическую помощь России в обмен на судебную реформу и борьбу с коррупцией, становится ясно, что такой подход либо безнадежно наивен, либо сильно опережает свое время. Неудивительно, что этот шанс на сближение так и не был воплощен. 

Что еще об этом почитать 

Hufbauer G. C., Schott J. J. Economic Sanctions Reconsidered. Washington, DC: Peterson Institute, 2007

Исследователь санкций, американский экономист Гэри Хафбауэр говорит, что с помощью экономических санкций в XX веке удавалось добиться хоть какого-то результата примерно в одной третьей из всех двухсот эпизодов, которые они с соавторами изучили, работая над этой книгой. Точнее сказать трудно, потому что результативность ограничительных мер Хафбауэр ранжировал по шкале, которая не дает абсолютных ответов на вопрос, «сработали они или нет» — какие-то сработали лучше, какие-то не изменили почти ничего.

Schulze Wessel M. Russlands Blick auf Preußen. Die polnische Frage in der Diplomatie und der politischen Öffentlichkeit des Zarenreiches und des Sowjetstaates 1697–1947. Klett-Cotta, Stuttgart 1995

Объясняя особые российско-немецкие отношения, комментаторы обычно возвращаются к «Новой восточной политике» Вилли Брандта, то есть к началу 1970-х годов. Это время «разрядки международной напряженности», признания послевоенных границ и первых газовых сделок, которые до сих пор оказываются важнее любых политических конфликтов. Историк Мартин Шульце-Вессель предлагает для углубленного понимания отношений России и Германии вернуться не на 50, а на 300 назад, ко времени окончания Северной войны.

Станкевич В. Б. Россия и Германия: Прошлое, настоящее, будущее. Берлин: Русское университетское издательство, 1922

Депутат дореволюционной Думы, сотрудник аппарата Временного правительства Владимир Станкевич представлял в начале 1920-х годов взгляды умеренной русской эмиграции, призывавшей к культурному примирению с Советской Россией. В книге о Германии Станкевич говорит о взаимообусловленности судеб России и Германии и о «практических и расчетливых» отношениях между державами.