истории

Почему Путин переназначил Медведева премьер-министром: Carnegie.ru

Источник: Московский центр Карнеги

Президент России Владимир Путин решил оставить Дмитрия Медведева главой правительства — сразу после ухода кабинета министров в отставку в связи с инаугурацией он внес его кандидатуру в Госдуму. Руководитель аналитического центра R.Politik Татьяна Становая в статье для сайта Московского центра Карнеги пишет, как Медведев стал неотъемлемой частью власти Путина и зачем президент продолжает держать его в своем ближнем кругу. «Медуза» с разрешения Carnegie.ru публикует эту статью целиком.

7 мая Владимир Путин, получивший на выборах в марте 77% голосов избирателей, вступил в должность президента России. С этого момента начинается отсчет его четвертого президентского срока, который по Конституции должен быть последним. Практически сразу после инаугурации правительство сложило свои полномочия. Вслед за этим Владимир Путин внес на рассмотрение Госдумы кандидатуру Дмитрия Медведева на пост главы правительства. Это был самый ожидаемый сценарий: перспектива переназначения стала активно обсуждаться в элитах со второй половины 2017 года. Медведев, хочет того Путин или нет, превращается в неотъемлемую часть его собственной власти.

От конфликта к примирению

Дмитрий Медведев как перспективная политическая фигура был практически списан в первые месяцы после ухода с поста президента. Возглавив кабинет министров в мае 2012 года, он пережил тяжелый период своей политической жизни: практически все его заметные инициативы как главы государства были беспощадно пересмотрены в первые годы его премьерства.

Сама система, породив Медведева как преемника Путина, удивительно быстро перемолола результаты его президентства в порошок, не оставив и следа от неплохо функционировавшей тандемократии, умеренной либерализации, демократической риторики, попыток иначе строить отношения с Западом, институционально бороться с коррупцией и делать власть прозрачнее. После возвращения Путина начался период консервативного реванша: силовики восстанавливали свои привилегии, охранители перехватили инициативу, снова ужесточалось законодательство, значительно расширилась дистанция между властью и либеральным сообществом. 

Первые полтора года на посту премьера Медведев был своего рода главной политической жертвой режима: он превратился в политическую персону нон грата для российской элиты, безвольного капитулянта, одного из самых слабых премьер-министров современной России — гораздо более слабого, чем его технические предшественники Михаил Фрадков и Виктор Зубков. У них по крайней мере не было репутации списанных политиков. Уже в 2013 году отставки кабинета Медведева все ждали буквально вот-вот, Путин не прекращал публичную критику его министров, а наблюдатели говорили о росте напряженности между президентом и премьер-министром.

Именно в этот сложный для Медведева период со скандалом был изгнан едва не оказавшийся на скамье подсудимых министр обороны Анатолий Сердюков, уволены министры Олег Говорун и Игорь Слюняев. Владимир Путин, обеспокоенный срывами в выполнении его майских указов, тогда поручил Эльвире Набиуллиной присматривать за правительством, а внутри президентской администрации работал едва ли не параллельный кабинет из бывших путинских министров. Дошло до того, что Путин пригрозил министрам персональной ответственностью за невыполнение поручений и потребовал регулярных отчетов перед ним лично. 

Ухудшались отношения правительства и с Госдумой: депутаты не стеснялись критиковать министров, обвиняя их в саботаже важных думских решений (например, при реализации закона о признании НКО «иностранными агентами»), а министры — депутатов (за закон о запрете на усыновление российских сирот американцами). В январе 2013 года Госдума демонстративно одобрила в первом чтении законопроект о штрафах за нецензурные выражения в интернете, несмотря на отрицательное заключение правительства. В 2013 году принимается и крайне болезненное для Медведева решение по ликвидации Высшего арбитражного суда и уходе Антона Иванова — ближайшего соратника премьера. Тем самым Медведев лишился важнейшей опоры в своей карьере — на судебную корпорацию. 

Именно в тот момент, когда казалось, что от медведевского президентского наследия, равно как и от Медведева-политика, не осталось практически ничего, происходит кардинальный разворот в отношениях Путина и Медведева. Сейчас трудно сказать, что именно было причиной этого разворота: какое-то особое событие или, возможно, откровенный разговор между бывшим и действующим президентами, но начиная с 2014 года конфликтная атмосфера между Кремлем и Белым домом полностью уходит в прошлое. Владимир Путин прекращает публичную критику министров и начинает политическое сближение с правительством.

Нельзя исключать, что на смену тренда повлияла геополитическая ситуация: украинский кризис, обострение отношений с Западом могли стать одним из аргументов в пользу примирения Путина с Медведевым. Не могло не сыграть своей роли и то, что Медведев за все время политических унижений не проявил ни капли неуважения или недовольства в адрес президента, покорно принимая все удары растущей армии своих противников и безропотно сдавая одну позицию за другой. Эта исключительная преданность и готовность Медведева бесконечно проигрывать не могла не тронуть Путина.

Конфронтация 2012–2013 годов сменилась мирным сосуществованием президента и премьера. Правительство постепенно восстановилось политически, министры приобрели больше влияния, а Кремль не позволял внешним игрокам злоупотреблять слабостью кабинета министров и действовать в обход него (например, Игорь Сечин так и не сумел сделать президентскую комиссию по ТЭКу параллельным механизмом лоббирования интересов отрасли).

Накануне президентских выборов Медведеву пришлось пережить лишь два сильных удара: арест министра экономического развития Алексея Улюкаева, павшего жертвой конфликта с Игорем Сечиным, и арест братьев Магомедовых — бизнесменов, близких к окружению Медведева. Премьер не сделал ни одного жеста, не сказал ни одного слова, которое продемонстрировало бы наличие у него политической позиции по этим критично значимым для него вопросам. 

Токсичный пост

В 2017 году появляются первые слухи о том, что Медведев может остаться на посту премьер-министра после 2018 года. К президентским выборам такая перспектива казалась уже безальтернативной. Есть три главные причины, по которым Владимир Путин в итоге принял именно это решение.

Причина первая — девальвация политической значимости поста премьер-министра за последние годы. Российская Конституция закладывает сильные противоречия в отношения между правительством и администрацией президента. С одной стороны, российский политический строй принято считать полупрезидентским: глава государства утверждает правительство по представлению премьер-министра. Но с другой стороны, президент не является главой исполнительной власти, а для утверждения главы кабинета министров требуется согласие Госдумы.

В ситуациях политической слабости действующей власти, отсутствия прочного большинства у партии власти в парламенте появление противоречий между премьером и президентом становится весьма вероятным, что не раз случалось во время правления Бориса Ельцина (постоянная конкуренция между администрацией и правительством, недоверие премьерам). Но при Путине эти институциональные противоречия нейтрализуются прочностью властной конструкции.

В политическом режиме Владимира Путина, построенном на доминировании партии власти и единстве вертикали, должность премьер-министра стала технической (за исключением тех лет, когда этот пост занимал сам Путин). Однако при премьере Медведеве появились и другие факторы, девальвирующие политическую роль правительства, — это усиление за пределами вертикали крупных групп влияния, располагающих значительными ресурсами и имеющих возможность решать свои вопросы напрямую с президентом.

Госкорпорации, госкомпании, крупный бизнес, завязанный на соратниках Путина и существующий за счет сложных схем распределения благ через госзаказы, инфраструктурные проекты и прочее — все это значительно сузило реальные полномочия исполнительной власти. Правительство оказалось политически парализовано. На протяжении последних шести лет правительство не приняло ни одного крупного управленческого решения. Амбициозный план по приватизации был фактически сорван из-за сопротивления приватизируемых компаний, а работа в этом направлении закончилась посадкой одного из министров.

Как бы часто сейчас ни писали про борьбу за пост премьер-министра, на деле этот пост оказался политически не востребован: ни один серьезный игрок сегодня не захочет возглавить правительство, у которого политически связаны руки, а на плечах — гигантская социальная ответственность. Ни один серьезный игрок внутри российской элиты не захочет возглавить кабинет, министры которого прослушиваются ФСБ и отправляются в тюрьмы, попадают под критику партии власти и оппозиции, но при этом отвечают за все системные проблемы в экономике и социальной сфере.

«Не дай бог!» — воскликнул Сергей Чемезов в ответ на вопрос о его премьерской перспективе, от которой он, совершенно искренне, бежит как от чумы. Гораздо комфортнее работать с правительством, в котором есть твои представители, и глава «Ростеха» тут особенно преуспел.

От противного

Тем не менее Владимир Путин легко нашел бы замену Медведеву: если им не могут быть политические назначенцы, то это вполне мог быть технический премьер, особенно с учетом тренда последних лет — прихода во власть молодых технократов. Но тут появляется вторая причина, сыгравшая, пожалуй, ключевую роль в принятом решении, — опасность отдаления Медведева от Путина. 

Дмитрий Медведев не только один из ближайших соратников Путина. Это фигура, которой президент доверил власть на четыре года, с уверенностью, что тот вернет пост президента спустя четыре года без малейших колебаний. При этом Медведев не был местоблюстителем: это во многом поразительный опыт, при котором Путин действительно позволил своему преемнику реализовывать свою собственную повестку, иногда не соглашаться и даже критиковать себя.

Однако это исключительное доверие совершенно не означало бесконечное единодушие — к середине 2011 года Медведев превратился в амбициозного политического лидера, действующего вразрез с путинским курсом и определенно настроенного на второй срок. Можно не сомневаться, что для Путина период возвращения (с августа 2011 по март 2012 года) был настоящим политическим кошмаром, ведь в случае срыва операции проигрыш мог быть тотальным и необратимым.

Против Путина была не только история (кто добровольно отказывается от власти под данное когда-то честное слово?), но и значительная часть элиты, настроенная на продолжение президентства Медведева. Протесты, падение рейтинга власти, сложные думские выборы — все это было психологическим испытанием для Путина, который хорошо запомнил, как быстро его близкий и абсолютно зависимый от него соратник превратился в относительно самостоятельного политика, способного огрызаться. 

Сейчас часто можно услышать, что Медведев остается премьером, потому что Путин ему доверяет. Более справедливо сформулировать иначе: Медведев остается потому, что Путин не доверяет тому, как поведет себя Медведев, если окажется за пределами ближнего круга президента. У нынешнего премьера, несмотря на весь его непростой опыт, есть оппозиционный потенциал, способный раскрыться в условиях удаленности от Путина. Выкинутый из власти, он, безусловно, представлял бы непосредственную опасность и для Путина персонально, и для единства путинской элиты. Именно изнутри власти рождается процесс ее разложения, и Путин это хорошо понимает. 

В то же время Дмитрий Медведев, безусловно, мог бы получить неплохое место внутри или при власти: возглавить объединенный Верховный и Конституционный суд, например, или стать руководителем «Газпрома» (в свое время он был близок к газовой монополии, считался неформальным лидером газпромовской группы). Но и здесь есть психологически труднопреодолимое препятствие: опасение конфликтности Медведева и его постепенной автономизации. Его переход в «Газпром» неизбежно привел бы к перетряхиванию команды, а также усилению противоречий с «Роснефтью» и Игорем Сечиным (прежде всего по вопросам доступа независимых производителей газа к трубе). Назначение главой объединенного суда было чревато рисками политизации судебной власти.

Поэтому Медведев остается премьер-министром во многом от противного: слишком сложно подобрать ему политически безопасное место, чтобы избежать его обособления и появления новых политических центров внутри системы.

Но это еще не означает, что Медведев превращается в вечного премьера: четвертый срок Путина будет поделен на две части. На первом этапе будут решаться вопросы социально-экономического и институционального развития страны, на втором — проблема транзита власти. Именно на первом этапе и востребован Медведев, берущий на себя всю полноту политической ответственности за социально болезненные решения (например, повышение пенсионного возраста).

Что ожидает Дмитрия Медведева на втором этапе, сейчас сказать трудно. Но как бы впоследствии ни сложились кадровые пасьянсы, Владимир Путин будет обречен на вечное политическое сожительство со своим бывшим преемником, когда-то познавшим вкус власти после Путина.  

Другие материалы Carnegie.ru: